A consolidação do Estado moderno transformou o desenho e a implementação de políticas públicas numa das funções centrais dos governos. Governar deixou de significar apenas manter a ordem, arrecadar impostos e executar despesas. Passou a significar identificar problemas colectivos, definir prioridades e mobilizar instituições e recursos para produzir mudanças concretas na vida das pessoas.

Uma política pública é uma intervenção intencional direcionado a um problema socialmente relevante. Todavia, entre a decisão e o resultado existe um espaço complexo, ocupado por instituições, interesses, incentivos, regras e relações de poder. É nesse espaço que se situa a governança.

O documento fundador da abordagem do Banco Mundial sobre governança, intitulado Governance and Development (Governança e de Desenvolvimento), publicado em 1992, definiu governança como a forma pela qual o poder é exercido na gestão dos recursos económicos e sociais de um país para promover o desenvolvimento. A edição de 2017 do Relatório de Desenvolvimento Mundial aprofundou esta perspectiva, ao considerar que políticas tecnicamente adequadas podem fracassar quando as instituições não asseguram compromisso, coordenação e cooperação, ou quando a decisão é condicionada por assimetrias de poder, captura e clientelismo.

Esta reflexão é particularmente relevante para Angola. O país concebeu ao longo dos anos uma infinidade de programas económicos e sociais em todos os sectores, muitos dos quais anunciados com objectivos ambiciosos e mobilização de recursos consideráveis. Contudo, encerrado o ciclo de implementação - temporal, orçamental ou mediático - os problemas que justificaram a sua criação permanecem, frequentemente intactos. Duas fragilidades caracterizam a execução de políticas públicas em Angola: a primeira é a insuficiência dos diagnósticos.

Os programas são elaborados, por vezes, com informação incompleta, dados desactualizados e pressupostos não validados no terreno. Sem uma linha de base realista, podem definir-se mal os beneficiários, escolher instrumentos inadequados e estabelecer metas incompatíveis com a capacidade de execução; o segundo, é a ausência de estudos de avaliação de impacto. Os recursos são mobilizados, actividades realizadas e relatórios produzidos, mas raramente se demonstra quanto da realidade foi alterada.

Confunde-se execução financeira com desempenho; reuniões, formações ou equipamentos distribuídos com transformação económica e social. Existe, porém, uma lacuna mais profunda e que constitui o custo oculto e gerador de ineficiências de muitas iniciativas públicas: a ausência de uma arquitectura de governança. O

ciclo das políticas públicas - que vai desde a identificação do problema, formulação da solução, tomada de decisão, implementação, avaliação e eventual extinção - não funciona por automatismo. Cada etapa exige mandatos claros, coordenação institucional, recursos compatíveis, informação, controlo e responsabilização. É sobretudo na implementação que muitas políticas se diluem.

O nível estratégico anuncia directrizes; o intermédio converte-as em programas; mas é no nível operacional que se assegura a implementação dos projectos e se produz os resultados concretos da política pública para os cidadãos e as empresas. Quando os responsáveis não dominam os instrumentos de governança - micro planeamento, gestão de riscos, monitorização e avaliação - a execução torna-se improvisada: objectivos ambíguos, competências sobrepostas, metas confusas e indicadores inexistentes. Nessas circunstâncias, a política pública converte-se numa máquina de consumir recursos sem produzir valor público proporcional.

Os relatórios concentram-se nos inputs - dinheiro gasto, pessoas mobilizadas e meios adquiridos - e, quando muito, nos outputs imediatos. Permanece ausente os resultados de impacto que revelariam mudanças reais nas condições dos beneficiários e os indicadores que permitiriam saber se o problema foi resolvido.

O deficit de governança amplia ainda os riscos de conflitos de interesses, sobrefacturação na execução das despesas, empolamento de estatísticas e apropriação privada de recursos públicos. Quando os mecanismos de controlos são frágeis, supervisão inoperante e não há assunção de responsabilidades a gestores que demonstrem fraco desempenho na implementação de programas sob sua direcção, instala-se uma cultura perigosa: como o fracasso não produz consequências políticas e institucionais aos actores, o ciclo repete-se.

O FMI assinala que o déficit de governança e a falta de transparência favorecem a corrupção, enfraquecem a confiança pública e comprometem o desenvolvimento económico. O governo deveria tratar a governança das políticas públicas como uma infra-estrutura para optimização dos recursos e maximização dos resultados. Os programas devem partir de diagnóstico verificável, possuir linha de base, teoria de mudança e indicadores de performance; clarificar quem decide, executa, controla e responde pelos resultados; dispor de uma matriz de riscos, publicar periodicamente a execução física e financeira e submeter- -se a avaliação independente.

É igualmente importante reforçar a capacidade dos gestores, institucionalizar unidades de monitorização e avaliação, criar painéis de desempenho e estabelecer cláusulas de revisão ou extinção para programas redundantes ou que não demonstrem utilidade. A OCDE lembra que uma governança sólida depende de integridade, transparência, coordenação, planeamento, evidências, participação e avaliação. O país não pode continuar a avaliar a acção governativa apenas pela quantidade de iniciativas anunciadas, pelo volume de recursos alocados ou pela solenidade do lançamento dos projectos.

A métrica mais importante de uma política pública é a mudança que ela produz na vida das pessoas, dos empresários e da sociedade de forma geral.

A nossa recomendação é clara: é imperativo conhecer antes de decidir, delimitar responsabilidades antes de alocar recursos, medir antes de proclamar resultados, avaliar antes de prolongar programas e assegurar, em todas as etapas, mecanismos efectivos de responsabilização. Sem este rigor, qualquer política pública reduz-se a uma mera intenção financiada pelo Estado. com governança, há maior previsibilidade de os resultados e programas converterem-se num instrumento efectivo de transformação económica e social.

Manuel Alberto, Economista e Consultor